提升生态公益服务价值 稳中求进推进国有林场改革

提升生态公益服务价值 稳中求进推进国有林场改革

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新中国成立初期,为了加强生态建设、绿化祖国,由国家投资在生态脆弱地区和大面积集中连片的国有荒山荒地上建立了一批国有林场。贵州省大部分国有林场是上世纪50年代末建立起来的。经过60多年的建设和发展,贵州省共建立了106个国有林场,森林面积555.2万亩。今天贵州省林业厅副厅长向守都做客新华访谈,为大家讲述贵州林业发展的故事。

精彩观点
提升生态公益服务价值 稳中求进推进国有林场改革
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向守都

国有林场是森林资源的精华所在

向守都
国有林场是森林资源的精华所在
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国有林场是国家建立的专门从事植树造林、森林培育、保护和利用的林业基层事业单位。新中国成立初期,为了加强生态建设、绿化祖国,由国家投资在生态脆弱地区和大面积集中连片的国有荒山荒地上建立了一批国有林场。贵州省大部分国有林场是上世纪50年代末建立起来的。经过60多年的建设和发展,贵州省共建立了106个国有林场,森林面积555.2万亩。几十年来,广大林场职工在自然条件十分艰苦、保障能力十分薄弱的环境下,坚持“先生产、后生活”的建设原则,不畏困难、努力工作、甘于奉献,为国家生态保护和建设作出了重要贡献,国有林场已经成为国家重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地。但是,随着国家市场经济体制改革的不断深入,国有林场的生态公益服务价值被日渐忽略,国有林场功能定位不清、管理体制不顺、支持政策不配套等问题越加突出,大部分国有林场实行与其公益服务职能不相适应的自收自支、自负盈亏管理,困境越陷越深,以致林场职工生活无保障、社会地位低、生产条件差、森林资源保护乏力、森林经营管理粗放、人材匮乏、职工年龄结构老化等一系列问题,这些问题不仅严重制约了国有林场自身发展及生态安全保障能力的提升,同时也成为社会发展中最不和谐的因子。

党中央、国务院十分关心国有林场、林区改革和发展问题,中共中央、国务院以中发〔2015〕6号文件印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》,至此,国有林场、林区改革工作在全国全面铺开。

中央关于国有林场、林区改革的指导思想十分明确,内容十分丰富,简单点说就是围绕保护生态、保障职工生活两大目标,建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场新体制。

贵州省委、省政府将“守底线、走新路、奔小康”作为当前和今后一个时期贵州各项工作的总纲。牢牢守住生态这条底线,最直接最有效的办法之一是植树造林、保护森林、厚植绿色生态基础。贵州省国有林场的森林资源量虽然在全省占比不高,但这些森林主要分布在江河两岸、公路沿线、水库、湖泊和城镇周围,其森林资源不仅生态区位重要,而且集中连片、林分质量好、防护效益高,是贵州省森林资源的精华所在,是贵州省森林生态环境的重要基础,是守住生态底线的重要依靠(贵州省现有的94个森林公园中就有56是依托国有林场的优质森林资源建立起来的),国有林场改革的终极目的,就是要保护和发展好我省森林资源。实施好国有林场改革,就是要推动国有林场实现科学发展,并激活其在生态建设中的引领示范能力,这对夯实贵州省绿色发展基础、对促进国家生态文明试验区建设都具有十分重要的意义。

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向守都

各项改革任务稳中求进

向守都
各项改革任务稳中求进
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贵州省历来都对国有林场发展高度重视。自2002年以来,我省就采取了深化内部改革、改善外部环境、转换经营机制、调整产业结构等方法措施,对国有林场不断进行改革探索,积极寻求国有林场更好生存和发展的有效途径,国有林场改革脱困试点取得了明显成效,一些经验做法曾在全国推广。但是,过去这些改革,主要的指导思想都是将国有林场作为市场经营主体来展开,这在当时是适宜的。但随着国家生态建设的不断深入,国家的新政策和人民的新愿望都要求将国有林场的功能性质由市场经营主体转换为生态公益服务主体,这一根本性的转换,对国有林场发展方向和目标提出了新的更高要求。

1987年,时任贵州省委书记提出将毕节确定为“开发扶贫、生态建设、人口控制”试验区后,毕节抓住机遇,先行先试,将所辖的11个国有林场全部划定为生态公益型林场,纳入财政全额管理,彻底突破了制约国有林场生存和发展的最大瓶颈。实践证明,通过财政拨款的方式解决这些林场的人头费问题,每年需要的资金并不是很多,但让他们放下斧头全身心种树护林,赚取的生态效益远远大于投入。在毕节市的国有林场改革示范带动下,各地积极跟进,在2015年中央启动国有林场改革前,贵州省106个国有林场中的已有71个国有林场完成了理顺管理体制机制、强化生态建设职能等改革重点任务。虽然,过去这些自发的改革,使大部分林场摆脱了生存和发展困境,但仍然存在功能定位不明确、发展目标不清晰、机构编制不规范、政策保障不到位等问题,各地改革成效也各有优劣、参差不齐。

中共中央、国务院关于印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》的通知下发后,贵州省委、省政府高度重视,将这项改革工作作为守住生态底线、建设国家生态文明试验区的重要政治任务来抓,周密部署,精心组织,扎实推进。成立了以刘远坤副省长任组长,省发改、编制、财政、人社、林业等十多个部门主要负责人为成员的全省国有林场改革领导小组。贵州省制定了《贵州省国有林场改革实施方案》,标志着贵州省国有林场改革进入了实质性推进阶段。

2016年12月8日,贵州省改革领导小组完成对各地改革实施方案的审查工作,经省人民政府同意进行了批复,使贵州省成为全国第三个完成此项工作的省份。目前,各国有林场改革实施方案已全部以同级党委、政府文件印发,从调度情况看,各地正在抓紧落实各项改革任务,进展很顺利,预计今年年底前就能完成改革主要任务,争取明年上半年完成省级检查,并申请国家验收。 

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向守都

以提升生态公益服务价值为目标

向守都
以提升生态公益服务价值为目标
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贵州省委、省政府明确提出,要通过此次改革进一步强化国有林场生态功能的定位,实行最严格的国有林场林地和林木资源管理,确保国有森林资源不被破坏,提高生态环境承载力,增强生态公益服务价值,实现国有林场科学发展,为加快构筑功能完备的“两江”上游生态安全屏障、守好生态底线发挥骨干支撑作用,通过建立科学规范、政策保障有力的国有林场管理新机制,保障国有林场森林资源总量和质量稳步提升,确保生态功能稳步增强、职工生活稳步改善的总目标。到2020年,一是将国有林场所有森林转为生态林,实现森林资源面积稳步扩大,森林蓄积从现有的2623万立方米增加到3500万立方米,减少采伐量306万立方米。二是切实改善职工的生产生活条件,通过多渠道加大对林场基础设施的投入,完善社会保障机制,使职工就业有着落,基本生活有保障,确保林区社会稳定。

改革内容有以下几点,一是重新定位国有林场功能职责。将全省国有林场的主要功能定位为“保护培育森林资源、维护国家生态安全”,主要承担木材战略储备林基地建设、种质资源收集和保存、林木良种选育、林业科研、新技术推广等生态建设任务和提供公益服务。二是理顺和完善管理体制。整合规模小的林场,将国有种苗(圃)场和零星分散的国有森林资源划归国有林场管理。加快国有林场产权确权登记颁证。落实国有林场法人自主权,规范国有林场名称。强化国有林场的森林培育与管护责任。三是合理核定岗位编制。进一步细化定岗、定编的原则,核定事业编制。明确减员增效目标。同时妥善解决好职工安置和社会保障。四是完善国有林场可持续发展机制。建立森林资源有偿使用制度。加强基础设施建设,改善林场生产生活环境,提高林场可持续发展能力。充分利用国有林场森林资源和环境优势,大力发展林下经济、森林旅游、森林健康养生等林业产业,推进森林资源可持续经营,助力大生态、大扶贫、大健康战略行动的深入实施。五是强化森林资源保护和监管。建立林地面积、森林面积、森林蓄积三个保有量为基础指标,森林生态功能为核心指标的管理考核制度,实行国有林场森林资源保护场长离任审计制。制定《贵州省国有林场管理条例》及《贵州省国有林场中长期发展规划》、《贵州省国有林场森林资源培育专项规划》、《贵州省国有林场改革发展考评办法》、《贵州省国有林场森林资源监管办法》等配套文件。严格国有林地管理制度,确保林地范围和用途的长期稳定。

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向守都

改革仍面临人、财紧缺的困难

向守都
改革仍面临人、财紧缺的困难
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首先是资金压力大。贵州是全国贫困人口数量最多、贫困面积最大、贫困程度最高的省份之一,各级财政支出压力都很大,需要用钱的地方又很多。而在90年代以来,随着国家实施以生态建设为主的林业发展战略,禁伐限伐政策全面执行,我省国有林场木材产量大幅度调减,尤其是黎平、赤水、三都等曾以木材生产为主要收入来源的林业大县,停止采伐面临大批国有林场职工下岗再就业和财政收入锐减的双重压力。此次改革将11个森工林场转制为公益事业单位后,有7个县的每年财政新增支出将超过1000万,黎平县、赤水市平均新增支出都在4000万元以上。

二是体制机制亟待完善。林业发展方向的转变让国有林场长期积累的管理体制不顺、经营机制不活等根本性问题,难以通过一次改革在短期内解决,破解“借保护之名,无所作为;借发展之名,胡乱作为”的难题,尚要突破一些限制性政策,并建立健全一系列有利于规范管理、有利于调动职工积极性的配套制度。

三是可持续发展难。木材采伐停止了,但森林培育艰难起步,林业产业没有形成,加之国有林场大多地处条件艰苦、待遇偏低、信息闭塞的深山林区,林场职工平均年龄较大,学历水平较低,人才极其短缺,这些问题严重制约着国有林场的健康发展。

目前看来,改革工作推进情况总体平稳、有序。下一步的工作重点仍然是抓紧落实国有林场机构编制、职工队伍建设、完善管理机制等既定任务。一是要加强督促检查。随时跟踪各地任务落实情况,适时组织开展督查督办行动,力争全省国有林场改革主要任务在今年年底前全面完成,明年上半年完成省和市、州级检查后,申请国家验收。二是加强森林资源监管。落实以购买服务为主的公益林管护机制,建立满足国有林场需求、以政府购买服务为主的公益林日常管护机制。监督国有林场实现森林面积和蓄积增长目标,保持国有林场林地性质、范围、用途长期稳定。充分利用现代科技手段,建立森林资源管理信息化平台。建立以森林经营方案为基础的森林经营管理制度。加快制定几个配套文件。三是加强人才队伍建设。建立绩效考核、人才培训机制等,制定优惠政策吸引优秀人才到林场工作。四是加强建设资金支持。加大对部分新增财政支出较大县的转移支付力度,解决管护用房、路、防火设施等基础设施建设经费。利用产业发展项目引导林场积极发展林下经济、森林旅游、森林康养基地,盘活国有资源。

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