面向21世纪，中国税制改革走向何方？是人们普遍关注的任点问题。李岚清副总理在1998年12月全国财政工作会议上曾指出：“费改税是本届政府施政目标之一，也是整顿财经秩序，理顺分配关系，建立适应社会主义市场经济的财税体制和运行机制的重大举措。”综观国际上许多发达国家税费制度，税制体系健全，税收基础雄厚，与中国目前税费制度形成了明显反差。笔者认为，面对21世纪，我们应该认真吸取国际上发达国家税费制度的先进经验，制定切合我国国情的税费政策，拓展税收空间，最大限度地减少税外收费，使我国国民经济步入更加健康、高速、发展的轨道。

　　一、我国是费制度与发达国家的“五大反差”
　　反差之一：发达国家的“税重费轻”和我国的“税轻费重”；
　　根据国际货币基金组织统计资料表明，世界上许多发达国家的政府收入格局都是“税收为主，收费为辅”，如1994年各国中央政府税收入占全部政府收入（不含债务收入）占比情况是：美国92.53%，法国93.28%，意大利97.24%，泰国90.66%，俄国93.17%等等。由此可见，税收收入大多占到各国政府收入的绝大比重，且月是实行市场经济的国家，税收占比就越大。
　　我国目前税收占比却很低，存在着“税轻费重”的现象，其典型表现是“非税替代”和“税收真空”。“非税替代”是指非税分配对税收分配产生了强烈冲击，国家过对依赖收费和基金来筹措财政收入。据1996年财政统计口径，全国行政事业性收费有340多项，各类政府基金420多项，收费具体项目共计5000个，社 及100多个部门，年收费额达3600多亿元。“税收真空”是指某些分配领域税收手段不存在、非税收手段亦不存在的现象。如世界上发达国家早已开征了遗产税、赠与税等，政府不仅可增加收入，还可缓解分配不公。而我国至今仍未开征，导致税收不能及时发挥对经济的分配调节作用，造成税收的潜在流失。
　　反差之二：发达国家的“适当的政府职能”和我国的“政府职能过宽”；
　　在坚持公有制为主体的制度约束下，中国政府职能体系要比财产高度私有化的发达国家宽的多，中央政府“握税权，放财力，使上到中央政府，下到地方各级政府、乡村基层政权组织，都有权立项收费，许多收费和基金完全是为了弥补政府经费不足或为某些建设项目筹措资金的，致使各种收费过多过滥，膨胀不止，企业和老百姓不堪重负，影响政府形象和改革进程。
　　反差之三：发达国家“规范的财政预算管理”和我国“弱化的财政预算管理”。
　　发达国家在狭窄的公共部门的收支都要纳入财政预算管理。而我国目前还尚未建立起科学规范的预算管理体制，中央地方财政间上解下拨制度的不合理，使财政支出缺乏保障，各级政府就把收费作为解决财政困难、弥补经费不足的重要手段。地方政府通过收费一方面向企业减税让利，使正常财政收入减少；另一方面用扩大收费来满足地方财政及部门支出的需要。形形式式的收费有的用于盲目的生产建设，造成资源配置的严重浪费；有的转入“小金库”，用于提高小集体的福利；有的甚至作为建造楼堂馆所，吃喝玩乐的资金来源，使收费成为以权谋私、贪污腐败的温床。这些凭借政府全力收取的资金，都成为游离与财政预算外循环的资金，逃避了各级人大和政府的监控，侵蚀了税基。在收入主渠道不畅的情况下，政府部门的各项支出对收费生产强烈的依赖性，致使收费过多过滥，政府财政预算占国内生产总值不断下降。
　　反差之四：发达国家政府“明确的事权划分”和我国各级政府间的“事权划分不清”；
　　在发达国家，各级政府有较明确的权事划分，每一级政府指负责管理本级政府事权范围内活动，上级政府已颁布干预下级政府的事务。各级政府行使职能好坏，由本地公众监督和评判。而我国目前各级政府职能呈现“上下统一”，中央部门事权移植统到基层政府，一项公共服务该由哪级政府主要承担并不明确，政府事权化分不清，形成“层层政府有权收费”、“层层政府推卸责任”的怪圈。各级政府收费“自收自支，不列预算”，导致各级政府财力分配混乱。

　　二、我国21世纪“清费归税”的政策导向
　　从发达国家与我国税费制度的反差来看，我国应该借鉴发达国家的税费经验，找出差距和不足，总结出一套科学、有效、全面的“清费归税”的新路子。
　　从中央做起——中央集中控制税收财力，适当下放地方一定的征税权；
　　从发达国家可看到两个现象：一是中央一级政府基本没有收费，税收是其收入的基本来源。二是收费形式取得的收入通常只有地方各级政府才实施。而目前我国却税费倒挂，从上而下乱收费状况甚为严重。故我国“清费归税”必须从中央一级政府做起。只有率先实现中央政府收入机制的规范化，“清费归税”才能依次延伸到地方各级政府，从而在全国范围逐步推开，地方乱收费也会尽快得到遏制。各级政府应科学的划分事权，职能明确。中政府应强化宏观调控，做到“握财权、放税权”，即将主要的大税种，稳定的收入集中到中财政，将人、财、事权等配套下放，如可将一些地方税的开征、停征、缓征、免征等一系列税权配套下放给地方，使地方政府和财政职能积极发挥筹资的积极性。
　　实行收支脱钩——税费收支全部纳入政府财政预算。
　　发达国家明确规定：政府对所有税费收均应纳入财政预算，都要受到残正的监督与制约，其决策要由财政来审查和审批，不允许有不受监督，游离于预算之外的政府收支。据统计，我国目前政府收入中约40%属于规范性预算内收入，主要是税收收入；近60%是游离于预算之外的政府收入。针对我国目前税费紊乱现象，应借鉴发达国家的做法，对收费方式、管理、程序予以规范，将现行的“收、管、用”一条龙改为采用“收支两条线”的办法纳入预算管理，实行收支脱钩，收费单位的预算内、外资金，应向各级人民代表大会题供预算决算报告，使资金收支透明化，加强对收费、基金的全面监督和管理。
　　以法律为准绳——由财政税务部门统管政府税费。
　　发达国家明确规定，每一项收费项目出台都要有严格的法律依据，复杂的法律和行政审议批准程序，并通过地方政府议会或社区居民投票决定。故要改变我国目前政府收入不规范状况，首先要“依法治费”，都必须通过人大“先立法，后征收”，将收费纳入法制的轨道。同时对审批收费实行目录管理，接受社会监督。对未经批准擅自实施的，依法取缔；言，追究部门领导的责任。在以法律为准绳的前提下，税收、收费还应由财政税务部门扎口管理。这样可加强税收的刚性，提高收缴效率，最大限度避免偷逃税费，形成“法律支撑、财政监管、税务征收”的新型管理体制。
　　税费改革“三管齐下”——“费改税”、“规范费”和“取缔乱收费”并举；
　　当然，税有事的内涵和外延，费有费的地位和作用，两者不能互相替代，应根据收费实质和特征，确定“清费归税”的方案和措施，实行“费改税”、“规范费”和“取缔乱收费”三管齐下。对必要、合理的收费可通过“费改税”纳入税收轨道。方法有三种：将收费归并到原有税种中；开设新税种；开辟附加税。对不合理的乱收费项目通过税费改革，大部分予以取消，个别是情况作为附加费或基金形式保留一段时间。