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从浦东到雄安 中国国家级新区演进简史

2017-04-09 11:45:12  来源: 贵阳晚报

    自1992年国务院批复设立上海浦东新区,到2017年4月河北雄安新区横空出世,中国已经建立了19个国家级新区。

    国家级新区的发展历程在某种程度上可以说是中国改革开放进程的一个缩影。从浦东到雄安,在20多年的改革长河中,国家级新区承担的历史使命和实际功能都随着改革的进程而不断演化。

    审批节奏

    从“摸着石头过河”到“井喷”

    自1992年浦东新区首先获批设立,到2006年滨海新区、2010年两江新区成立,再到2011年到2016年16个国家级新区接连出现,可以看出以2006年和2011年为转折点,新区批复节奏明显呈现为三个阶段。

    1992年上海浦东新区的设立,开启了国家级新区时代。“八十年代看深圳,九十年代看浦东……”这句流传甚广的话有无数个版本,但前两句总是不变。上世纪八十年代,深圳特区成为改革开放之初引领潮流的弄潮儿,而浦东新区则成为九十年代中国改革的风向标。作为当时唯一的国家级新区,浦东是沿海开放格局形成的重要起点,承担着带动国家改革开放的使命,是国家意志的试验田。其历史地位可与改革开放之初的“经济特区”战略比肩。新区发展方式延续了划定特殊区域、试验特殊政策、创新特殊模式以获得优先发展的策略,这体现了国家非均衡发展的指导思想。新区成为政策高地,进而形成经济高地,呈现出单点突破的发展态势。

    在浦东新区之后,14年时间里再没有国家级新区获批,直到2006年国务院正式发文,滨海新区才迈入国家级新区行列,这与中国改革开放“摸着石头过河”的思路是不无关联的。

    彼时,以国家的经济实力而言,分散建设多个国家级新区力不从心。另一方面,这与当年国家抑制开发区热和圈地运动的考虑也不无关联。与之后的新区最大不同在于,这两个新区最终做实,成为一级政府,拥有行政管辖权。

    2010年,时隔4年之后,重庆两江新区获批,新区从沿海走向中西部,而且批复进度加速。此时的中国入世已有数年,已经逐渐熟悉世界贸易组织的游戏规则,并且在内部很多区域积蓄了巨大的改革和发展力量。改革红利得到释放。

    2011年后,国家级新区呈现不断扩容的态势。在这一阶段,新区所处的主体城市由直辖市延伸到省会城市、地级市。仅2015年国务院就接连批复湘江新区、江北新区、福州新区、滇中新区、哈尔滨新区共五个新区,这一前所未有的速度也预示着,国家级新区承担的战略功能,已经从最开始的国家级开放战略,演化为引领区域发展的政策性战略。新区的井喷式出现,也正是国家进入全面深化改革新常态的信号。这一时期,新区由稀有性、特殊性向普惠性转变,新区价值逐渐外溢和共享。

    地域分布

    从非均衡发展走向协调发展

    从时间序列来观察,国家级新区的地域分布在某种程度上体现了国家区域发展战略的演变。目前,已经获批的19个新区在我国华东、华北、华中、华南、西南、西北、东北七大区域均有布局,其中,华东、西南地区各有4个新区,数量相对较多。

    华东、西南地区的新区分布折射出国家战略和政策的非均衡性,给予较发达区域和较不发达区域以特别的政策支持。华东有浦东新区、舟山群岛新区、江北新区和福州新区。浦东由于其特殊的地域及历史地位成为首个国家级新区,定位为国际金融、航运中心;舟山群岛新区被列入国家“十二五”规划,发展目标瞄准新加坡、香港等一流港口城市,成为第一个以海洋经济为主题的国家级新区;江北新区和福州新区则是分别乘着长江经济带和“一带一路”国家战略的东风,踏入国家级新区行列。西南地区有两江新区、贵安新区、天府新区和滇中新区。两江新区是第一个内陆新区,服务西南,统筹国家综合配套改革;贵安新区和天府新区同属西部大开发战略举措,前者承担着探索欠发达地区追赶发达地区思路的任务,后者则要积极探索新型城镇化、创新区域发展之路;滇中新区着力于执行“一带一路”、长江经济带和区域发展的总体战略。

    新区建设以服务国家战略规划为指导方针。2015年政府工作报告将区域发展定位为包涵西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展的“四大板块”,以及“一带一路”、长江经济带、京津冀协同“三大支撑带”。从长远来看,新区建设会趋于区域均衡,但就目前的新区分布上看,西部大开发和东部率先发展是“四大板块”中较受重视的方面,东北地区三大新区的接连获批体现了东北振兴正在成为新的战略聚焦点,“一带一路”和长江经济带是“三大支撑带”里的侧重点。

    走过20多年的国家级新区政策,已经从非均衡发展向区域协调发展转变。近年来,新区密集型获批的态势呈现了新区建设政策的区域普惠性趋势,新区建设与国家区域均衡发展战略也逐渐匹配。

    政策支持

    从国家给政策到地方做规划

    国家级新区发展的最大优势在于拥有各种政策先试先行的权力,适度放权和政策优惠是新区获得优先发展的前提,新区发展需要有落到实处的金融、财税、土地、海关、产业等方面的政策支持。但随着我国市场经济的不断完善,国家直接支持的政策效应渐趋弱化。

    浦东新区、滨海新区作为最早设立的两个新区,拥有巨大的政策先行优势,作为第三个国家级新区,两江新区虽然设立时间靠后,但其政策支持比照浦东新区和滨海新区执行,同时又叠加了直辖市以及西部大开发等优惠政策,实际上是内陆地区政策支持力度最大的新区。

    以两江新区设立之后为分界点,政策支持呈现出两个阶段,国家级新区的建设进入了另一种情景:即国家不再自上而下地给予政策,“量体裁衣”支持新区的建设,而是由地方自行做好规划。国家对新区的支持经历了从“直接补贴向税收政策,再向先试先行”的转变。

    以财税政策为例,纵观新区发展历程,财税政策由最初的全方位支持变为一片空白。按时间序列梳理,舟山群岛新区由“十二五”规划中国家海洋经济战略推动,几乎得到全方位的国家财税支持;兰州新区是第一个总体方案中未提及财税政策的新区。

    西海岸新区财税政策服务于海洋经济的国家战略,是新区财税政策的一个转折点,由此开启了允许财税改革并执行国家统一财税政策的时期;金普新区与西海岸新区情况类似,因此不享受国家财税政策倾斜支持。

    湘江新区、江北新区、福州新区、滇中新区都没有国家财税政策倾斜支持。

    更细致地归纳财税政策发现,财税政策由早期各种直接补贴逐步转化为税收政策激励。财税政策支持力度的弱化以及由国家支持到地方自主支持的转变,意味着新区财税政策由“国家主导、地方跟进”向“国家设定、地方推动”转化。

    综上所述,财税政策从全面支持走向一片空白体现了国家级新区建设从“国家主导”走向“国家引导”,从政府直接干预走向引导激励。新区财税政策支持总体呈现出随时间递减的趋势。

    雄安意义

    从“开放主导”到“改革主导”

    1980年8月,深圳经济特区设立;1992年10月,国务院批复设立上海浦东新区。深圳特区设立,正值改革开放初期,这为对外开放打开了一个小窗口,创造了一个小环境;上海浦东新区设立,目的则是提升对外开放水平、带动整个经济迈向外向型经济发展,这是在不同历史时期,因地制宜、因时制宜做出的决定。现在很多人期待,雄安新区的设立,能打开新一轮改革的突破口。看似白纸一张的“雄安新区”,不必推倒重来,成本低,空间大。

    有观点指出,寻求中国经济自身的内生增长动力,将是未来中国经济的希望所在。和外向型的珠三角和长三角相比,更加倚靠广阔内陆腹地的京津冀,更符合中国经济转型的需求。

    对比雄安新区和深圳特区、浦东新区以及其他国家级综合示范区,雄安新区要承载“千年”的历史责任,在经济体制改革上发挥引领性可能是更加重要的。过去,深圳特区、浦东新区的发展更多是一种“开放”导向,大部分的改革是围绕“开放”而进行的;而现在,雄安新区可能要承载“改革”导向的历史责任,围绕内部经济发展新模式,进行更加深入的改革,从开放主导到改革主导的探索,可能是雄安新区隐含的作用。

    名词解释

    国家级新区

    国家级新区是由国务院批准设立,承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。其成立乃至于开发建设上升为国家战略,总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批,在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策,鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。

    国家级新区是我国于上世纪90年代初期开始设立的一种新开发开放与改革的大城市区。在扩大对外开放、综合配套改革试验、海洋经济发展、“两型”社会建设、新型城镇化等重大改革方面先行先试,对适应经济发展新常态要求、应对经济下行压力、促进区域协调发展发挥了重要作用,成为全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极和产城融合发展的重要示范区。

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[责任编辑: 谢素香]

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